安全法為保健品立法指明方向

    美容、減肥、抗疲勞、降血脂……近年來(lái)，越來(lái)越多的保健食品涌進(jìn)市場(chǎng)，其安全性日益受到人們的關(guān)注。
    據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)是全球最大的保健食品生產(chǎn)、消費(fèi)市場(chǎng)，截至2007年底，我國(guó)共批準(zhǔn)保健食品8900多種，年銷(xiāo)售額近千億元。如此具有發(fā)展前景的行業(yè)，卻由于缺乏監(jiān)管，使得公眾對(duì)保健食品的信任度大幅降低。
    中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)70%以上的保健食品存在虛假宣傳、夸大宣傳的現(xiàn)象，有相當(dāng)比例的保健品為假冒產(chǎn)品，還有一些保健食品隨意加入違禁藥物。而群眾對(duì)保健品的不信任率竟然達(dá)到53％，非常不信任則達(dá)到了34﹪。
    一方面是人民群眾保健養(yǎng)生意識(shí)的提高和對(duì)保健食品需求的增強(qiáng)，另一方面是保健食品市場(chǎng)產(chǎn)品泛濫、價(jià)格混亂、質(zhì)量堪憂的混亂無(wú)序，為此，加強(qiáng)保健食品監(jiān)管刻不容緩。2月28日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的《食品安全法》向人們宣告，國(guó)家將從立法層面加強(qiáng)對(duì)保健食品的監(jiān)管。

保健食品艱難邁入法律大門(mén)

    2008年5月，中國(guó)保健協(xié)會(huì)召集行業(yè)內(nèi)的企業(yè)代表和相關(guān)政府部門(mén)召開(kāi)座談會(huì)，呼吁保健食品應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》中得到一個(gè)定位。該協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐華鋒曾表示：“我們希望最終的法案中能提到保健食品。如果把保健食品列為食品的一類(lèi)進(jìn)行管理，在《食品安全法》中就應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)和定位，然后據(jù)此再另行制定有關(guān)保健食品的管理細(xì)則。”
    縱觀《食品安全法》全文，雖然涉及保健食品的只有第五十一條，但就是這一個(gè)條款，已讓徐華鋒的希望變成了現(xiàn)實(shí)；也正是這一個(gè)條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個(gè)明確的法律地位。
    實(shí)際上，保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對(duì)其安全性評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品。在《食品安全法》草案起草的過(guò)程中，不少專家委員就一直建議對(duì)保健食品區(qū)分對(duì)待，并制定具體管理辦法。因而，2007年12月26日《食品安全法（草案）》正式提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)首次審議時(shí)，并沒(méi)有專門(mén)條款提及保健食品。
    記者在中國(guó)人大網(wǎng)上看到，在2008年4月20日公開(kāi)征集意見(jiàn)的《食品安全法(草案)》中，與此前的《食品衛(wèi)生法》相比，在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容，但未針對(duì)“保健食品”提出任何要求。
    2008年8月25日，在全國(guó)人大常委會(huì)第二次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，草案中仍沒(méi)有提及保健食品這個(gè)概念。但保健食品的監(jiān)管，此時(shí)已成為全國(guó)人大常委會(huì)組成人員關(guān)注的熱點(diǎn)。8月26日上午，在審議《食品安全法（草案）》的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組會(huì)上，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員卓新平的發(fā)言引人關(guān)注。卓新平委員認(rèn)為，現(xiàn)在市場(chǎng)上流行著各種各樣的保健品，包括國(guó)際市場(chǎng)上流入的，這些保健品的價(jià)格昂貴，甚至比藥品的價(jià)格都要貴。保健品在宣傳中往往是強(qiáng)調(diào)藥用效果，以吸引消費(fèi)者花很大的價(jià)錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)，但是在包裝上又明確寫(xiě)的屬于食品，不在藥品的管理范圍內(nèi)。對(duì)這類(lèi)產(chǎn)品的監(jiān)管，目前《食品安全法（草案）》在這方面不是非常明確，建議要么有專門(mén)的保健品立法，要么在食品安全立法方面有特別的強(qiáng)調(diào)。
    2008年10月23日，全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議《食品安全法（草案）》，余波未平的三鹿奶粉事件讓這部本就備受關(guān)注的法律草案，成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。審議結(jié)果是對(duì)草案做出了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、安全標(biāo)準(zhǔn)、添加劑監(jiān)管、召回制度等八個(gè)方面的修改。而對(duì)保健品監(jiān)管也將出臺(tái)更嚴(yán)格規(guī)定，原因是一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員提出，現(xiàn)在保健食品存在很多問(wèn)題，將保健食品按一般食品管理是不夠的，還應(yīng)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定。就此，保健食品終于可以進(jìn)入《食品安全法（草案）》的“篇章”了。
    2009年2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第四次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，委員們發(fā)現(xiàn)草案對(duì)保健食品監(jiān)管增加了一條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履職、承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?草案還對(duì)保健食品做了針對(duì)性規(guī)定：“聲稱具有特定保健功能的食品不得對(duì)人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)不得涉及疾病預(yù)防、治療功能，內(nèi)容必須真實(shí)，應(yīng)當(dāng)載明適宜人群、不適宜人群，功效成分或者標(biāo)志性成分及其含量等；產(chǎn)品的功能和成分必須與標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)相一致。”這是保健食品首次被納入《食品安全法（草案）》，而草案中有關(guān)保健食品的這一規(guī)定就是正式通過(guò)的《食品安全法》第五十一條。
    《食品安全法（草案）》最初提交審議時(shí)沒(méi)有提到保健食品，而第四次審議時(shí)又加入了這個(gè)概念。針對(duì)這一變化，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任、《食品安全法》起草有關(guān)負(fù)責(zé)人李援介紹說(shuō)，保健食品實(shí)際上也是食品，《食品衛(wèi)生法》把它叫做“具有特定保健功能的食品”。這種保健食品能夠有效地促進(jìn)人體機(jī)能的提高，但是它和藥品一個(gè)最根本的區(qū)別，是藥品具有藥理作用，能治病，而保健食品沒(méi)有藥理作用。最初的《食品安全法（草案）》，準(zhǔn)備把保健食品當(dāng)作普通食品，采取相同的監(jiān)管方式，后來(lái)向全社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)，有相當(dāng)一部分意見(jiàn)提出把保健食品在《食品安全法》中單獨(dú)寫(xiě)出來(lái)。其中一個(gè)理由就是，我們國(guó)家的保健食品占60%以上含有中藥成分，很多企業(yè)夸大其保健功能，甚至宣稱有治療作用，然后牟取暴利，所以法律需要監(jiān)管保健食品，消除這個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序狀態(tài)。而全國(guó)人大常委會(huì)委員汪光燾認(rèn)為，這些針對(duì)性的變化順應(yīng)了民心、體現(xiàn)了民意。
    “這個(gè)市場(chǎng)顯得很混亂，國(guó)家規(guī)范了好多次。所以我覺(jué)得將保健食品寫(xiě)進(jìn)《食品安全法》很重要，明確由誰(shuí)來(lái)管，今后怎么去做，對(duì)保健食品行業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波如是說(shuō)。
    當(dāng)下，針對(duì)我國(guó)保健食品市場(chǎng)混亂無(wú)序的現(xiàn)狀，一些監(jiān)管人員將其歸咎于保健食品監(jiān)管法律法規(guī)缺失造成的，然而記者翻閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)：1995年10月底開(kāi)始實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年6月初開(kāi)始實(shí)施的《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營(yíng)養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無(wú)法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》施行，使我國(guó)保健食品從此走出“一口大鍋兩口缸三四個(gè)人來(lái)分裝”的生產(chǎn)局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年12月，我國(guó)共出臺(tái)保健食品相關(guān)法規(guī)120多部，涵蓋產(chǎn)品注冊(cè)、GMP認(rèn)證、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可、廣告審查、市場(chǎng)監(jiān)管、進(jìn)出口管理等多個(gè)方面。其中《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》、《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》、《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等成為保健食品行業(yè)指導(dǎo)性文件。
    “這些法規(guī)政出多門(mén)，缺乏監(jiān)管力度，再加上從2003年起，我國(guó)取消了所有藥‘健’字批準(zhǔn)文號(hào)，保健食品被劃分為藥品或是食品，相關(guān)法律法規(guī)卻沒(méi)有進(jìn)行同步調(diào)整，這就造成保健食品概念模糊，沒(méi)有形成完整的保健食品監(jiān)管法律體系?！睍r(shí)刻關(guān)注保健食品法規(guī)變化的江西省鉛山縣食品藥品監(jiān)管局稽查人員彭凱告訴記者，《食品安全法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管；有關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履職、承擔(dān)責(zé)任；保健食品的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這些規(guī)定為保健食品立法指明了方向，有利于進(jìn)一步完善保健食品監(jiān)管法規(guī)體系。
    “保健品本來(lái)就是一個(gè)食品，卻被許多廣告主有意無(wú)意地當(dāng)成藥品來(lái)賣(mài)，價(jià)格奇高到很不正常的地步，此次《食品安全法》對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，是民心所致。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田教授說(shuō)，保健食品已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，需要從法規(guī)層面對(duì)其實(shí)施比普通食品更加嚴(yán)格的、有針對(duì)性的規(guī)范。
    雖然《食品安全法》中明確提及保健食品的只有一個(gè)條款，但中國(guó)保健協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐華峰認(rèn)為，除此之外，該法至少還有四個(gè)涉及保健食品的條款：一是明確國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)。這一規(guī)定有利于各監(jiān)管部門(mén)各司其職、分段管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在職責(zé)分明的同時(shí)也有利于突發(fā)事件的應(yīng)急處理。二是對(duì)保健食品監(jiān)管從嚴(yán)。保健食品行業(yè)的問(wèn)題主要是夸大宣傳，行業(yè)門(mén)檻低，企業(yè)良莠不齊，眾多小作坊式的公司沒(méi)有或者很少在科研上投入，心思都用在炒作概念、夸大功效上，導(dǎo)致消費(fèi)者失去信任。《食品安全法》特別明確，要對(duì)食品添加劑加強(qiáng)監(jiān)管：“食品添加劑應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍，嚴(yán)禁往食品里添加目錄以外的物質(zhì)”。保健食品可以添加的物質(zhì)有明確規(guī)定，但添加違禁藥物的現(xiàn)象屢禁不止，如果不從源頭上嚴(yán)格監(jiān)管，保健食品信譽(yù)危機(jī)就很難消除。三是社會(huì)團(tuán)體、明星代言必須負(fù)連 (中國(guó)醫(yī)藥報(bào) 王東海)