國務院法制辦副主任袁曙宏談食品安全：嚴厲執(zhí)法

　　編者按：近日，國務院法制辦袁曙宏副主任發(fā)表了題為“沒有嚴厲執(zhí)法 就沒有食品安全”的文章，文章指出不嚴厲執(zhí)法，不足以遏制當前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢；不嚴厲執(zhí)法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德；不嚴厲執(zhí)法，任何監(jiān)管體制的調(diào)整、執(zhí)法人員的增加和技術手段的更新都無法保證食品安全。
　袁曙宏：沒有嚴厲執(zhí)法 就沒有食品安全
　　【閱讀提示】
　　基層和一線確實存在執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術裝備缺乏的問題，一定程度上影響了食品安全監(jiān)管成效，應當盡快予以解決。但這似乎不是食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。如果不嚴厲執(zhí)法，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設備再新也是徒勞。
　　要保證嚴厲執(zhí)法，就必須全面落實地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責任體系。企業(yè)是食品安全的第一責任人，嚴厲執(zhí)法的對象首先是食品企業(yè)。不嚴厲執(zhí)法，不足以確立食品安全法的高度權威。
　　亂世用重典，盛世治亂也要用重典。要以嚴厲執(zhí)法保障食品安全。不嚴厲執(zhí)法，就既不能治標，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同樣不可能有遠期的食品安全。應以嚴厲執(zhí)法為中心環(huán)節(jié)，推動執(zhí)法理念、執(zhí)法方式和執(zhí)法體制的深入轉(zhuǎn)變，努力爭取食品安全形勢的根本好轉(zhuǎn)。
　　一、非嚴厲執(zhí)法不能有效治理食品安全之亂
　　執(zhí)法寬嚴的抉擇，當以社會需要和人民意愿為標準，審時度勢，依法而行。當前我國食品安全的嚴峻形勢和人民群眾的普遍擔憂，要求我國食品安全執(zhí)法必須嚴厲
　?。ㄒ唬┎粐绤枅?zhí)法，不足以遏制當前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。雖然我國目前食品生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)生的問題，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關，也是西方國家在發(fā)展過程中大都要經(jīng)歷的一個發(fā)展階段，但我們無疑必須下最大的決心、盡最大的努力，盡快縮短這個必經(jīng)階段的時間跨度，盡快遏制食品安全事件高發(fā)頻發(fā)的勢頭。因為人民群眾無法接受食品安全問題的“常態(tài)化”，我們的食品產(chǎn)業(yè)難以在信任危機中做大做強，中國的國家形象也經(jīng)不起食品安全問題的反復“抹黑”。要像嚴厲治理礦難、酒駕這些頑疾一樣治理食品安全問題，像始終保持“嚴打”高壓態(tài)勢抓社會治安一樣抓食品安全，下猛藥、出重拳，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，通過嚴厲打擊食品違法犯罪行為，給人民群眾食品安全以保障，給加快食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級以契機，給提高政府公信力和執(zhí)行力以信心。
　?。ǘ┎粐绤枅?zhí)法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德。穩(wěn)定、長久的食品安全，最終取決于全體食品企業(yè)秉持良好職業(yè)道德，守法自律、誠信經(jīng)營。但在現(xiàn)階段，我國的食品企業(yè)離這一目標還有很長的路要走。企業(yè)追求利潤最大化、成本最小化的本質(zhì)，決定了僅靠道德、良心難以有效制止其違法行為，僅靠常規(guī)執(zhí)法也不足以矯正其長期形成的行為慣性。只有嚴字當頭，重典治亂，才能讓無良企業(yè)付出難以承受的代價，讓一般企業(yè)不敢越過違法的紅線，讓守法企業(yè)獲得遵守制度的紅利，從而使企業(yè)道德在公平正義的法治環(huán)境下萌芽生長，使企業(yè)誠實守信逐步成為經(jīng)營準則和行為習慣。否則，企業(yè)越講道德，良幣被劣幣驅(qū)逐的可能就越大。
　?。ㄈ┎粐绤枅?zhí)法，不足以確立食品安全法的高度權威。解決食品安全問題，根本上要靠法治，這是世界各國的普遍經(jīng)驗。食品安全法越有權威，食品安全就越有保障。我國2009年施行的食品安全法及其實施條例，其理念和制度的實踐性、科學性、先進性得到了國內(nèi)外的普遍認可，并被美國起草《2009年食品安全加強法案》時所借鑒。然而，法律的生命在于執(zhí)行和遵守，再科學、再先進的法律，若得不到有效實施，就只能是一紙空文。只有通過持之以恒、公平公正的嚴厲執(zhí)法，才能真正確立食品安全法的高度權威，使食品領域的企業(yè)守法經(jīng)營成為常態(tài)乃至自覺，進而推動全社會對法律的信仰和敬畏，逐步樹立起憲法法律至上的權威和尊嚴。
　?。ㄋ模┎粐绤枅?zhí)法，任何監(jiān)管體制的調(diào)整、執(zhí)法人員的增加和技術手段的更新都無法保證食品安全。關于食品安全監(jiān)管體制問題，是一個部門集中監(jiān)管好，還是多個部門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管好？是按品種監(jiān)管好，還是分段監(jiān)管好？綜觀世界各國實踐，都是根據(jù)各自國情建立最適合本國的監(jiān)管體制，很難得出一個孰優(yōu)孰劣的結(jié)論。至于執(zhí)法力量和技術裝備，客觀地說，基層和一線確實存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術裝備缺乏的問題，并在一定程度上影響了監(jiān)管成效，應當盡快予以解決。但這似乎不是當前食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。像發(fā)生“三聚氰胺”、“瘦肉精”這樣涉案企業(yè)多、波及范圍廣、持續(xù)時間長的惡性違法事件，又豈能簡單歸咎于“體制不順”和“缺人”、“少錢”、“無設備”？如果不嚴厲執(zhí)法，該查不查、該辦不辦、機制麻木、制度休眠，放任食品違法犯罪行為滋生蔓延，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設備再新，我們的食品安全仍只能是水中月、鏡中花。
　　二、以嚴厲執(zhí)法促企業(yè)嚴格守法
　　企業(yè)是食品安全的第一責任人，嚴厲執(zhí)法的對象首先是食品企業(yè)。嚴厲執(zhí)法本質(zhì)上要求有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，具體要做到“兩嚴、兩從”
　　（一）要嚴密執(zhí)法。執(zhí)法要全覆蓋，無疏漏。一是環(huán)節(jié)、要素、過程全覆蓋。要對食用農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務等各個環(huán)節(jié)，對食品添加劑、飼料、農(nóng)藥等影響食品安全的各個要素，對許可、管理、處罰、問責等整個監(jiān)管過程全面實行嚴厲執(zhí)法。二是主體全覆蓋。既要管好大企業(yè)，也要管住小作坊；既要監(jiān)管合法主體，也要肅清非法主體；既要對所有的食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案，又要堅決防止檔案管理流于形式，及時把污點企業(yè)納入黑名單重點監(jiān)管。三是違法行為全覆蓋。要部門聯(lián)手、上下聯(lián)動，尤其是在環(huán)節(jié)銜接、層級分界的地方，要避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，不使任何違法行為、特別是不使任何一項嚴重違法犯罪行為逃脫監(jiān)管和懲處，做到食品安全事故百分之百查處。
　?。ǘ┮獓栏駡?zhí)法。執(zhí)法人員要鐵面無私、鐵腕治亂。一是執(zhí)法態(tài)度要嚴、要公。對食品安全違法行為，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一律依法嚴懲，決不允許姑息縱容，決不允許下不為例，決不允許徇私保護。同時要嚴格依據(jù)法定權限和程序執(zhí)法。二是執(zhí)法手段要硬、要實。要多主動出擊、排查隱患，少被動執(zhí)法；要多進行不定期、突擊性現(xiàn)場檢查，特別是對重點品種、重點經(jīng)營主體的高頻次嚴查，少進行預告后檢查；要多去生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場隨機抽樣檢驗，少讓企業(yè)送樣檢驗。
　　（三）要從重執(zhí)法。對食品違法犯罪行為要在法律規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，依上限頂格懲處。一是對有故意非法添加等嚴重違法行為的企業(yè)，要一律吊銷證照、罰沒設備。二是對企業(yè)負有直接責任的人員，要依法實施5年禁業(yè)處罰，并可在行業(yè)內(nèi)部建立黑名單制度；構(gòu)成犯罪的，依照刑法予以嚴懲，后果特別嚴重或者致人死亡的，可處無期徒刑直至死刑。三是對企業(yè)違法行為依法應當予以罰款的，要在法定幅度內(nèi)依上限開出頂格罰單。四是對存在安全隱患的企業(yè)，要責令立即糾正，必要時應責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。
　　（四）要從快執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，一是要在第一時間啟動應急程序和采取控制措施，防止危害進一步擴大；二是要在第一時間公布違法行為及其相關情況，防止公眾恐慌和謠言擴散，保證執(zhí)法信息公開透明；三是要在查明事實后在法定最短時限內(nèi)予以懲處，并在第一時間公布，以有力威懾違法犯罪分子，充分發(fā)揮輿論正面引導效應。
　　三、以全面責任制保證嚴厲執(zhí)法
　　縣級以上地方政府對本地區(qū)食品安全監(jiān)管負總責，相關監(jiān)管部門各負其責。要保證嚴厲執(zhí)法，就必須全面落實地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責任體系
　?。ㄒ唬┮婷鞔_地方政府、監(jiān)管部門和每一個執(zhí)法人員的監(jiān)管責任。食品安全監(jiān)管工作要像社會治安綜合治理責任制、煤礦安全生產(chǎn)責任制那樣，實行最嚴格的責任制，縱向到底、橫向到邊，以責任撬動監(jiān)管體制機制發(fā)揮最大合力，倒逼各項法律制度得到嚴格執(zhí)行和遵守。一是要通過逐級簽訂責任書的形式，明確國務院有關部門、各省級人民政府和市縣人民政府在食品安全監(jiān)管方面的嚴格責任，把各級政府的職責、權限逐級確認下來，尤其是要嚴格落實縣級以上地方政府行政首長、特別是市縣政府行政首長作為食品安全監(jiān)管第一責任人的責任，以及地方政府食品安全委員會的責任，將其納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政府目標考核、績效考核評價體系，作為對政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。二是縣級以上地方政府要與本級食品安全監(jiān)管部門簽訂責任書，明確每一項監(jiān)管職責，確保不留下任何監(jiān)管死角和職責空白，同時防止職責交叉。三是市縣政府監(jiān)管部門要與每一個監(jiān)管執(zhí)法人員簽訂責任書，要使轄區(qū)內(nèi)每一個區(qū)域、每一個企業(yè)、每一個環(huán)節(jié)都有專人負責，以保證責任易追溯、可追究。
　?。ǘ┮獙Φ胤秸捅O(jiān)管部門的違法失職人員嚴格追究責任。一是要依據(jù)《食品安全法》及其實施條例和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，對縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)管中未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分；同時對行政首長嚴格問責。對縣級以上食品安全監(jiān)管部門不履行法定職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。要以更堅決的態(tài)度、更過硬的舉措和更大的力度，確保食品安全事故責任人全部得到追究。二是要依據(jù)刑法規(guī)定，對在重大食品安全事故中犯有“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的人員，以及犯有“貪污賄賂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行為的行政執(zhí)法人員，堅決從重從快予以嚴懲，嚴禁以罰代刑、有案不移。三是要依據(jù)食品安全監(jiān)管責任書，對沒有完成約定任務或沒有履行好約定職責的單位和個人追究責任，并責令其盡快整改。
　?。ㄈ┮钊腴_展食品安全監(jiān)管考核評價工作。應抓緊建立食品安全監(jiān)管考核評價制度，頒布具體辦法，明確內(nèi)容、標準和程序，以指導和推進地方、部門的考評工作。一是要加強對“打擊非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考評，以及對于食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和問題多發(fā)地區(qū)的考評。要突出重點，以點帶面，推動考評工作全面深入開展。二是要注重對日常監(jiān)管工作的考評，通過開展定期或不定期抽查、暗訪、監(jiān)察，開通24小時投訴舉報熱線，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督、網(wǎng)上監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用，對食品安全監(jiān)管進行全面考核、評價和監(jiān)督，切實防止“運動式監(jiān)管”和“一陣風執(zhí)法”。三是要重視考評過程和結(jié)果的公開公平公正，注重陽光考評和公眾參與，對考評成績優(yōu)異的要給予獎勵，不合格的要批評教育并進行問責，以充分發(fā)揮考評在推進食品安全監(jiān)管工作中的“抓手”作用。
　　（作者為國務院法制辦公室副主任）